Autoroutes : Djebbari sur le gril au Sénat

En introduction du débat sur les autoroutes au Sénat jeudi, le ministre délégué en charge des Transports s’est dit prêt à dresser « un bilan critique (…) sans complaisance, ni démagogie » sur les concessions, souvent décriées depuis leur privatisation en 2006. Mais force est de constater que, sur les sujets qui fâchent, Jean-Baptiste Djebbari s’est évertué à botter en touche, à nier les problèmes, et à se poser surtout contre le « concession bashing » qui selon lui « ne fait pas progresser le débat ».

Faudrait-il aussi retenir une espèce de « ni, ni » de la part du gouvernement - « ni renationalisation, ni prolongation des contrats », comme l’a entendu Vincent Delahaye, le rapporteur de la commission d’enquête sur les concessions autoroutières en 2020, et qui était à l’initiative de ce débat ? Comme le sénateur centriste l’a lui-même souligné, le second « ni » paraissait tout de même bien « plus timide » que le premier. Caradisiac qui a suivi les discussions en direct a eu bien du mal, faut-il le reconnaître, à le percevoir…

Une énième rallonge des contrats enterrée ?

Sur l’interruption des contrats, la réponse à cette question « est très clairement non », a asséné le ministre, « car ce serait non seulement une gabegie financière, plus de 47 milliards d’euros [le coût estimé pour renationaliser les contrats, NDLR], une entrave au droit des contrats et, ce faisant, un affaiblissement de l’État de droit. » De ce côté-là, ça ne manquait pas de clarté en effet. Mais à l’inverse…

« Je sais que certains d’entre vous y sont favorables sur ces bancs », a-t-il poursuivi sur le sujet de leur éventuelle prolongation. Cependant, « le monde a changé, le besoin aussi. À trop vouloir changer les contrats du passé, nous risquerions d’accroître leur déconnexion avec les attentes des Français. Assurément pour autant ces contrats doivent être modernisés »… Comprendra qui pourra qu’il suggérait-là de ne pas les prolonger ! Quant à leur modernisation, il s’agit de « mieux prendre en compte les questions environnementales au sens large et trouver des mécanismes pour une plus grande modération tarifaire », laquelle passerait par exemple par des péages abaissés en faveur des véhicules électriques et/ou en cas de covoiturage.

Un énième projet de travaux - ou d’extension des concessions à quelques kilomètres de nationales - en échange d’une énième rallonge des contrats ne subsiste-t-il pas dans les tiroirs du ministère ? Un projet que les dernières publications et révélations sur les autoroutes auraient d’ailleurs (temporairement ?) enterré ? C’est en tout cas ce qui se susurre en coulisses. Et nul doute que, si tel est le cas, les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) font tout pour le ranimer. C’est écrit noir sur blanc dans le rapport annuel de Vinci en 2015 : l’un des leviers de sa stratégie « consiste à prolonger les contrats existants en contrepartie de programmes d’investissements ; le Plan de relance autoroutier en est l’exemple ».

Ce Plan de relance autoroutier (PRA) fait partie du protocole d’accord signé en 2015 entre l’État, représenté à l’époque par le ministre de l’Économie, Emmanuel Macron, et la ministre de l’Écologie, Ségolène Royal, et les SCA dites historiques - Vinci (ASF, Cofiroute, Escota), Eiffage (APRR, Area) et Abertis (Sanef, SAPN). Ce plan prévoit de nouveaux travaux évalués à 3,27 milliards d’euros, et en échange, les contrats des SCA sont en moyenne rallongés de 2,5 années. Il fait surtout partie de ces sujets qui fâchent signalés en préambule…

Pour le ministre, le PRA n’est pas un cadeau !

En effet, selon les calculs de Frédéric Fortin, l’expert indépendant auquel les sénateurs ont fait appel pour analyser les comptes des SCA dans le cadre de la commission d’enquête de 2020, ce PRA va générer quelque 4 milliards d’euros de surcompensation pour les autoroutiers. Or, normalement, ces travaux doivent être strictement compensés, ce qui signifie que la prolongation de leurs contrats ne doit leur permettre que de récupérer une somme identique à celle investie, soit 3,27 milliards d’euros, sans générer de manne supplémentaire. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle la Commission européenne a en son temps donné son feu vert à ce Plan.

Seulement, voilà, ce serait donc 4 milliards d’euros - en plus des 3,27 milliards compensés – que les SCA pourraient encaisser. Un énorme trop perçu susceptible d’être considéré comme une aide d’État, et surtout jugé illégal, comme l’ont expliqué l’universitaire Jean-Baptiste Vila et le juriste Yann Wels dans une récente étude juridique.

Titillé sur la question lors du débat de jeudi, Jean-Baptiste Djebbari s’est contenté de réfuter l’existence d’une telle surcompensation « chiffrée à 4 milliards d’euros, soit plus que la valeur des investissements du plan, ce qui n’est pas compréhensible », a-t-il ajouté de manière énigmatique… Insinuerait-il que si la surcompensation était estimée à moins de 3,27 milliards d’euros, soit à 1, 2 voire 3 milliards, elle serait plus compréhensible ? Elle paraît surtout d’autant plus grave qu’elle est astronomique, et ce, malgré la crise sanitaire de 2020 et 2021. À combien s’élèverait-elle sans cela ?

Idem sur la « surrentabilité » des SCA. Pour Jean-Baptiste Djebbari, elle est « hypothétique ». Quand on constate, comme l’a rappelé le sénateur Éric Bocquet, que « même en temps de crise, les dividendes s’élèvent à 2 milliards d’euros* », l’adjectif a de quoi surprendre. Mais le ministre l’a dit et répété, il a « un point de divergence » avec les sénateurs au sujet de leurs projections financières, réactualisées il y a quelques jours par Frédéric Fortin. Selon celles-ci, pour rappel, la rentabilité prévue à la privatisation de 2006 sera atteinte pour Vinci et Eiffage* avec 10 ans d’avance sur la fin des contrats prévue entre 2033 et 2036, soit dès… 2023 ! Et entre 2024 et leur échéance, ce seraient quelque 30 milliards d’euros que les actionnaires devraient empocher, soit 30 milliards de plus à ce qui était initialement pronostiqué.

Pour le ministre, les contrats sont équilibrés !

Ce n’est pas la première fois que la rentabilité « hors normes » des concessions autoroutières est ainsi signalée, faisant supposer un déséquilibre important des contrats au détriment de l’État. La Cour des Comptes, l’Autorité de la Concurrence, plusieurs autres rapports parlementaires l’ont fait avant les sénateurs. Parmi les institutionnels, il n’y a guère que l’Autorité de régulation des Transports (ART), dans un rapport publié à l’été 2020, soit quelques semaines seulement avant celui du Sénat, à parler de rentabilité « favorable mais modérée ». Et pour le ministre, c’est bien simple, c’est le seul travail qui vaille la peine. Pour le reste, « il n’existe aucun calcul, ni aucune analyse qui prouverait de manière robuste une surrentabilité des sociétés concessionnaires. »

Cette remise en cause de la robustesse des calculs, excepté ceux de l’ART, est assez savoureuse quand on sait que cette dernière a elle-même émis quelques réserves sur les siens, reconnaissant que « l’incertitude est importante », notamment parce que « toutes les données nécessaires » ne sont « pas disponibles ». Opposer le régulateur aux sénateurs n’a surtout pas grand sens dès que l’on a compris que les méthodes de calcul diffèrent complètement. De fait, ils n’ont pas chiffré la même chose, et il va sans dire que le ministre doit bien évidemment être au courant.

À l’entendre, la loi Macron et le protocole de 2015 ont de toute façon résolu les éventuels excès de rentabilité en intégrant ce que l’on appelle des clauses de retour à bonne fortune dans les contrats. Dans son rapport de 2020, l’ART, en qui le ministre a donc pleinement confiance, juge toutefois le déclenchement de ces clauses « de durée endogène » comme « hautement improbable », argument que n’a d’ailleurs pas manqué de lui rétorquer la sénatrice (LR) Christine Lavarde. Pris en flagrant délit de mauvaise foi, le ministre en est malgré tout resté à ses positions.

Le décret de 1995 illégal jusqu'en 2013…

Une autre question l’a apparemment particulièrement embarrassé. Portée coup sur coup par deux sénateurs, le communiste Éric Bocquet et le socialiste Olivier Jacquin, elle est un brin technique : comment se fait-il que l’État ne dispose pas d’un rapport annuel sur « l’inventaire précis et actualisé des biens concédés » ? Cet inventaire permet de recenser et tracer le patrimoine de la personne délégante, autrement dit ici, l’État. Son rôle est crucial puisqu’il permet de tenir à jour sa richesse, avec la date d’acquisition des biens, leur valeur comptable, l’état des amortissements, lui permettant en cas de rupture anticipée du contrat de calculer l’indemnisation due au concessionnaire. Quand le ministre a ainsi précisé en introduction du débat de jeudi qu’une renationalisation des contrats représenterait « une gabegie financière » donnée à « plus de 47 milliards d’euros », la logique voudrait que ce soit en se basant sur cet inventaire…

Perdu ! On ne sait pas bien d’où sort le chiffrage de cette indemnisation, qui n’est d’ailleurs pas nouveau, car on vient de comprendre que cet inventaire annuel n’est tout simplement pas fait ! « L'enjeu pour le concédant n'est pas de disposer, au cours de la concession, d'un inventaire précis », a même écrit quelques jours plus tôt Jean-Baptiste Djebbari au sénateur Delahaye, qui avait commencé à l’entreprendre sur le sujet. Une réponse bien surprenante puisque, comme lui ont fait remarquer les sénateurs jeudi, c’est pourtant une obligation prévue par le code de la Commande publique. En clair, les concessionnaires ne respectent pas la loi en la matière, sans que cela ne pose de problème à l'État. Mais à ces critiques, le ministre a, semble-t-il préféré, ne pas répondre et parler d’autre chose.

La dernière discussion intéressante a porté sur le décret de 1995 relatif aux hausses tarifaires annuelles basées sur l’inflation aux péages. Caradisiac en a déjà parlé : selon les juristes Vila et Wels, ce décret serait depuis toujours illégal. Une députée socialiste, Christine Pirès Beaune, s’est saisie du problème et a adressé, début mars, une question écrite au ministre. Question qui reste pour l’heure sans réponse officielle. Son collègue au Sénat, Olivier Jacquin, en a donc profité pour le relancer jeudi, et pour le coup, Jean-Baptiste Djebbari ne s’est pas dérobé.

Les hausses aux péages illégales jusqu'en 2013 aussi !

Il faut rappeler que, d’une manière générale, la loi interdit l’indexation automatique des prix sur l’inflation. Seuls quelques cas dérogatoires sont permis dans le code Monétaire et Financier. Or, jusqu’en 2013, les « cocontractants de l’État », dont potentiellement les sociétés concessionnaires d’autoroutes, n’en faisaient pas partie. Pour rendre légal le décret de 1995, encore fallait-il que ce changement de 2013 corresponde à ce qu’on appelle une loi de validation, c’est-à-dire une loi dont le but même est de valider de manière rétroactive un acte illégal. Pour Vila et Wels, il n’en est rien, ce que conteste Djebbari. C’est du moins ce que l’on a compris jeudi.

En outre, pour ce dernier, cette indexation des prix sur l’inflation « ne nécessite pas forcément de décret d’application », ce qui revient à dire que le décret de 1995 est inutile. À l’article L112-3 du code monétaire et financier, qui encadre toute cette problématique, il est pourtant clairement mentionné qu’il faut un décret. Là encore, comprendra qui pourra !

Toujours est-il que le ministre ne conteste apparemment pas l’illégalité du décret de 1995 jusqu’en 2013… Et par la même occasion l’illégalité des hausses tarifaires sur cette base jusqu’à cette année-là ! Message transmis aux usagers qui, à n'en pas douter, s'en réjouiront.

* Il s'agit des dividendes de Vinci et Eiffage, car seuls les résultats 2020 de leurs concessions ont été pour l'heure publiés. Ceux des filiales d'Abertis devraient suivre à l'été.